Fiskimiðin, ESB og staðreyndirnar: Hvað gæti Ísland í raun samið um?

Umræðan um mögulega aðild Íslands að Evrópusambandinu hefur í áratugi einkennst af sterkum tilfinningum, einföldum slagorðum og oft mjög ósamræmdum staðhæfingum. Sérstaklega á þetta við um sjávarútveg. Í pólitískri umræðu er stundum haldið fram að innganga í Evrópusambandið myndi þýða að Ísland „afhendi fiskimiðin“ til Brussel. Á hinn bóginn hafa sumir stuðningsmenn aðildar gefið í skyn að nánast ekkert myndi breytast.

Hvorug fullyrðingin stenst raunverulega skoðun.

Til að skilja hvað gæti í raun gerst þarf að skoða þrjú lagaleg og pólitísk kerfi sem skarast: hafrétt strandríkja samkvæmt alþjóðalögum, reglur Evrópusambandsins um sjávarútveg og samningsferlið sem gildir þegar ríki gengur í sambandið. Þegar þessi kerfi eru skoðuð saman kemur í ljós að staða Íslands væri bæði flókin og að mörgu leyti sterkari en oft er haldið fram.

Hafrétturinn: Grundvöllur stjórnunar fiskimiða

Allar umræður um fiskveiðar í Norður-Atlantshafi byrja í raun með United Nations Convention on the Law of the Sea – hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna. Samningurinn, sem tók gildi árið 1994, skilgreinir rétt strandríkja til nýtingar auðlinda í hafinu.

Samkvæmt honum hafa ríki fullveldisrétt yfir lifandi auðlindum innan 200 mílna efnahagslögsögu sinnar. Þetta þýðir að strandríki hafa rétt til að:

kanna og nýta fiskistofna
setja reglur um veiðar
stjórna vernd og sjálfbærni stofna.

Þessi réttur var lykilatriði í svonefndum þorskastríðum Íslands við Bretland á sjöunda og áttunda áratug síðustu aldar. Með því að víkka fiskveiðilögsöguna í 200 mílur tryggði Ísland sér yfirráð yfir stærstum hluta fiskistofna við landið.

Þetta lagalega fyrirkomulag breytist ekki þó ríki gangi í alþjóðlegt samstarf. Jafnvel innan stærri stjórnsýslukerfa – eins og Evrópusambandsins – halda ríki áfram formlegum rétti sínum yfir auðlindum innan lögsögu sinnar.

Sameiginlega sjávarútvegsstefnan

Fiskveiðar innan European Union eru stjórnaðar af kerfi sem kallast Common Fisheries Policy, eða sameiginlega sjávarútvegsstefnan.
Kjarni hennar er að aðildarríki samræma stjórnun fiskveiða. Það gerist aðallega með tveimur verkfærum:

1. Heildarkvóta fyrir fiskistofna
   Á hverju ári ákveður ESB heildarafla sem má veiða úr ákveðnum stofnum.

2. Skiptingu kvótans milli ríkja
   Aflaheimildir eru síðan skiptar milli aðildarríkja samkvæmt ákveðnum hlutföllum.

Þetta kerfi þýðir ekki að ESB „eigi“ fiskimiðin. Í raun er þetta samræmt stjórnunarkerfi milli ríkja, þar sem þau deila ákvörðunum um veiðar.
Mikilvægt er líka að hafa í huga að strandríki innan ESB halda áfram að hafa ákveðna vernd yfir eigin hafsvæðum. Til dæmis hafa aðildarríki einkarétt á strandveiðum innan 12 sjómílna frá landi sínu.

Relative stability: Reglan sem skiptir öllu

Ein mikilvægasta reglan í sjávarútvegsstefnu ESB kallast relative stability. Hún ræður því hvernig kvótar eru skiptir milli ríkja.

Í stuttu máli felur reglan í sér að:

hvert ríki fær fast hlutfall af heildarafla ákveðins fiskistofns
hlutfallið byggist fyrst og fremst á sögulegum veiðum.

Þegar þetta hlutfall hefur verið ákveðið helst það yfirleitt stöðugt til lengri tíma.

Ef til dæmis heildarkvóti þorskstofns er 100.000 tonn og eitt ríki hefur 30% hlutdeild fær það 30.000 tonn á hverju ári, sama hvernig heildarkvótinn breytist.
Þetta kerfi hefur mótað fiskveiðar í Evrópu í áratugi.

Veiðisagan sem samningskort

Hér kemur sérstaða Íslands inn í myndina.

Í flestum fiskveiðisvæðum Evrópu eru stofnar sameiginlegir milli margra ríkja. Skip frá mismunandi löndum hafa veitt á sömu miðum í langan tíma, og því dreifist veiðisagan á mörg ríki.

Íslenska fiskveiðikerfið er allt öðruvísi því flestir helstu fiskistofnar við Ísland eru að stórum hluta innan íslenskrar lögsögu veiddir nánast eingöngu af íslenskum skipum.

Þetta á til dæmis við um:
þorsk
ýsu
ufsa
loðnu.

Ef Ísland gengi í Evrópusambandið yrði því erfitt að halda því fram að önnur ríki ættu rétt á stórum hluta veiða úr þessum stofnum. Veiðisagan myndi einfaldlega sýna að íslenskur flotinn hefur veitt yfirgnæfandi meirihluta þeirra í áratugi.

Þetta gæti þýtt að kvótahlutfall Íslands í þessum stofnum yrði mjög hátt.

Hugsanlegt kvótakerfi

Ef íslenskir stofnar yrðu hluti af sameiginlegu kvótakerfi Evrópusambandsins gæti skiptingin, í einfaldri mynd, litið eitthvað á þessa leið:
Ísland: 85–95%
önnur ríki: lítill hluti.

Þessi hlutföll myndu síðan haldast stöðug samkvæmt reglunni um relative stability.
Í framkvæmd myndi það þýða að Ísland héldi áfram að veiða langmestan hluta fiskistofna við landið, jafnvel innan sameiginlegs kerfis.

Bretland sem andstæða

Reynsla Bretlands sýnir hversu mikil áhrif veiðisaga getur haft.
Þegar Bretland gekk í Evrópusambandið árið 1973 höfðu skip frá öðrum Evrópulöndum þegar veitt mikið á breskum fiskimiðum. Þegar kvótakerfið var sett upp á níunda áratugnum byggðist það á þeirri sögu.
Þess vegna fékk Bretland tiltölulega lítinn hluta af sumum stofnum sem voru þó innan breskrar lögsögu. Þetta varð síðar eitt af stærstu ágreiningsmálunum sem tengdust Brexit.
Ísland væri í allt annarri stöðu. Vegna þess að íslensk skip hafa veitt nánast allan afla úr eigin stofnum gæti landið farið inn í samningaviðræður með mun sterkari veiðisögu.

Landfræðileg sérstaða Íslands

Landfræðin styrkir einnig samningsstöðu Íslands.

Í mörgum fiskveiðisvæðum Evrópu eru stofnar sameiginlegir milli margra ríkja og fara yfir lögsögur þeirra. Íslenskir stofnar eru hins vegar að stórum hluta bundnir við hafsvæðið í kringum landið.
Þetta gerir stjórnun þeirra einfaldari og styður rök fyrir því að Ísland hafi áfram afgerandi hlutverk í stjórnun þeirra.

Hvað myndi breytast

Þrátt fyrir þessa sterku stöðu myndi aðild að Evrópusambandinu engu að síður hafa áhrif.

Helstu breytingar gætu verið:
heildarafli yrði ákveðinn í sameiginlegu kerfi
Ísland þyrfti að taka þátt í sameiginlegum ákvörðunum
sum skip frá öðrum ríkjum gætu fengið takmarkaðan aðgang að ákveðnum stofnum.

Í stað einhliða stjórnunar yrði því um að ræða samræmda stjórnun með öðrum ríkjum.

Sérákvæði í aðildarsamningum

Reynsla annarra ríkja sýnir að aðildarsamningar innihalda oft sérstök aðlögunarákvæði.

Í sjávarútvegi geta slík ákvæði falið í sér:
löng aðlögunartímabil
sérstök verndarsvæði
takmarkanir á aðgangi erlendra skipa.

Þetta hefur til dæmis verið notað þegar ný ríki hafa gengið í sambandið með sjávarútveg sem er mjög ólíkur kerfi Evrópusambandsins.
Ef Ísland hefði lokið aðildarviðræðum hefði líklega þurft að semja sérstaklega um sjávarútveginn, enda er íslenska kvótakerfið eitt hið þróaðasta í heiminum.

Samningsstaðan

Af öllum þessum ástæðum telja sumir sérfræðingar að samningsstaða Íslands í sjávarútvegsmálum hefði verið sterkari en margir gera ráð fyrir.

Ástæðurnar eru meðal annars:
skýr veiðisaga
stór fiskistofn innan eigin lögsögu
þróað vísindakerfi fyrir fiskveiðistjórnun
landfræðileg sérstaða.

Þetta myndi ekki þýða að Ísland gæti fengið fulla undanþágu frá sameiginlegu kerfi, en það gæti haft veruleg áhrif á hvernig það yrði útfært.

Pólitísk umræða og einfaldanir

Íslensk pólitísk umræða um Evrópusambandið hefur oft verið mjög einfölduð.

Andstæðingar aðildar hafa stundum lýst kerfinu eins og fiskimiðin myndu einfaldlega flytjast frá Íslandi til Brussel. Það er ekki í samræmi við hvernig sameiginlega sjávarútvegsstefnan virkar í raun.
Á hinn bóginn hafa sumir stuðningsmenn aðildar gert lítið úr þeim breytingum sem aðild myndi hafa í för með sér.
Raunin er flóknari. Ísland myndi áfram hafa sterka stöðu yfir eigin fiskistofnum, en þyrfti að deila stjórnun þeirra innan stærra kerfis.

Skoðað: 7